村(居)委会怎样才能成为行政诉讼被告?

　　2018年2月发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解说》（以下简称《行诉解说》）第二十四条榜首款指出：“当事人对乡民委员会或许居民委员会根据法令、法规、规章的授权实行行政办理责任的行为不服提起诉讼的，以乡民委员会或许居民委员会为被告。”这清晰赋予了乡民委员会、居民委员会（以下简称“村（居）委会”）在实行行政办理责任时成为行政诉讼被告的资历位置。但是，在实践中，人们对村（居）委会之行政诉讼被告资历的确定问题有时存在一些疑问，不利于诉讼顺利进行。对此，本文拟从理论和实务两个层面作以下剖析。

　　一、村（居）委会何故具有行政诉讼被告资历

　　村（居）委会是乡民、居民自我办理、自我教育、自我服务的底层群众性自治安排，它们之所以可以成为行政诉讼的被告，并不是由于它们本身归于行政机关，而是由于它们在一些情况下根据法令、法规、规章的授权，行使了特定的行政办理职权。

　　已然村（居）委会是在取得法令、法规、规章的授权之后行使行政办理的职权，作出行政行为，那么当事人以为，其行为侵害了自己的合法权益，提起行政诉讼，当然应以村（居）委会为被告。这是由于，村（居）委会在法令、法规、规章的授权下作出的行为，表现了行政机关的毅力，其本身现已构成国家行政活动的一部分，从性质上讲归于实行行政办理责任的行为；也就是说，其行为具有公法意义上的本质属性，是可以诉诸法令、承受司法监督和检查的行政行为，具有可诉性。由此可知村（居）委会具有行政诉讼的被告资历。

　　当然，村（居）委会能构成可诉行为的主体，成为行政诉讼的被告，仅限于根据法令、法规、规章的授权作出行政行为的景象，并非任何条件下都如此。比方受行政机关的托付作出行为，就不构成可诉行为的主体，呈现胶葛时是以托付的行政机关为被告。对此，《行诉解说》第二十四条第二款已有规则：“当事人对乡民委员会、居民委员会受行政机关托付作出的行为不服提起诉讼的，以托付的行政机关为被告。”就现在的行政实践来看，有权行政机关常常会将本身的职权依法托付给村（居）委会行使。例如《武汉市最低日子保证施行办法》：“街道办事处、城镇人民政府是审阅最低日子保证请求的责任主体”，“居（村）民委员会受街道办事处、城镇人民政府托付，可以展开最低日子保证请求的受理、入户查询、民主评议和张榜公示、发布等日常办理、服务作业。”这样，假如当事人对受托付的居（村）民委员会的行为（比如回绝受理最低日子保证请求）不服，提起诉讼，那么当以托付的街道办事处或城镇人民政府为被告。

　　二、村（居）委会施行无授权、无托付的行为应视情供认被告

　　在实践中，村（居）委会行使职权，有时没有法令、法规、规章的授权，行政机关也没有根据法定程序予以托付，仅仅采取了指令、暗示等方法。那么村（居）委会实行相关责任后，若发作诉讼，怎么供认被告呢？现行的法令、司法解说对此没有清晰的规则，给司法实践带来了必定的困惑。笔者主张从如下两方面予以供认：

　　1.村（居）委会的行为以行政机关作被告

　　分两种景象：一是村（居）委会作出的行为，尽管没有法令、法规、规章的授权，也没有行政机关的书面托付，但假如确有依据可以证明行政机关经过举行动员会、专题会、安置会等方式对该行为作出过清晰的指令，且有会议纪要或其他方式记载的，则应视为行政机关的托付行为；若当事人对村（居）委会作出的行为不服而提起诉讼，可将相关行政机关作为被告。二是村（居）委会作出的行为，既没有法令、法规、规章的授权，也没有行政机关经过会议等方式所作的指令或抉择，更没有书面托付，但有其他满足的依据证明该行为归于行政机关的托付行为，则应视为行政机关作出的行为；在此景象下，若当事人对村(居）委会作出的行为不服而提起诉讼，应以行政机关为被告。

　　2.村（居）委会的行为以其主体本身作被告

　　分两种景象：榜首，假如村（居）委会作出的行为，既没有法令、法规、规章的授权，也没有行政机关的托付与认可，行政机关一起否定参加施行，而村（居）委会供认自己所为，那么一旦引发诉讼，应以村（居）委会作为被告。《行诉解说》第二十条规则：“法令、法规或许规章授权行使行政职权的行政机关内设安排、派出安排或许其他安排，超出法定授权规模施行行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以施行该行为的安排或许安排为被告。”这表明，村（居）委会在没有法令、法规、规章的授权，没有行政机关托付的情况下所施行的行为，是超出法定授权规模的行政行为，其所发生的法令成果，应由村（居）委会自己承当。第二，假如村（居）委会作出的行为，既没有法令、法规、规章的授权，又没有行政机关的托付，也无其他依据证明该行为出自行政机关的意思表明，则此行为应视为村（居）委会作出的“现实行为”。现实行为，或称现实活动，是指以某种现实成果而不是以法令成果为意图的一切行政办法。假如当事人对居民委员会作出的此类现实行为不服而提起诉讼，则应以居民委员会为被告。

　　作者：曹奕阳，武汉大学法学院

　　原标题：村（居）委会之行政诉讼被告资历剖析

　　来历：《人民法院报》